Аналитика

Экспертное заключение по вопросу правомерности оказания частными охранными организациями услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах

( 1 Голос ) 
Россия

охрана на транспортеВ.И. ШестаковВ.А. Ананьев - члены экспертного совета Независимого научного фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития».

После внесения в 2014 году существенных изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» и в статью 11 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в правоприменительной практике возникает немало вопросов, которые неодинаково решаются контролирующими, надзирающими и судебными органами. Это порождает на практике конфликтные ситуации, влечет необоснованное ущемление прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, и в конечном итоге отрицательно сказывается на качестве обеспечения транспортной безопасности.

В настоящее время наиболее актуальным является вопрос о правомерности оказания частными охранными организациями охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах. Однозначного ответа по данному вопросу в настоящее время нет.

Одни авторы полагают, что действующее законодательство в сфере обеспечения транспортной безопасности не предоставляет такого права частным охранным организациям, поскольку, по их мнению, осуществлять охрану объектов транспорта могут только субъекты из числа подразделений транспортной безопасности, в состав которых включены ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

Согласно другой точке зрения, частные охранные организации вправе осуществлять охрану объектов транспорта при условии, если они в установленном порядке получат статус субъекта подразделения транспортной безопасности, пройдут аккредитацию, выполнят требования Федерального закона «О транспортной безопасности», предъявляемые к работникам, обеспечивающим транспортную безопасность.

Представляется, что ни одна из этих точек зрения не основана на законодательстве в сфере транспортной безопасности, ведомственной и частной охраны, не соответствует его смыслу и духу.

По мнению экспертов Независимого научного фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития», основанному на буквальном, логическом и систематическом анализе указанного законодательства, частные охранные организации имеют законное право охранять объекты транспорта, то есть оказывать охранные услуги субъектам транспортной инфраструктуры (юридическим и физическим лицам, являющимся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании). При этом им нет необходимости получать статус субъекта подразделения транспортной безопасности, проходить аккредитацию, выполнять другие требования, предусмотренные Федеральным законом «О транспортной безопасности» для работников субъектов транспортной инфраструктуры и юридических лиц, относящихся к подразделениям транспортной безопасности и осуществляющих деятельность по обеспечению транспортной безопасности.

Такой вывод вытекает, прежде всего, из анализа Федерального закона «О транспортной безопасности», в котором нет ни одной нормы, которая бы прямо или косвенно запрещала осуществлять охранную деятельность на объектах транспорта.

Право на охрану объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств частными охранными организациями прямо предусматривает часть 6 статьи 11 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которой они вправе оказывать охранные услуги в целях защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства с учетом требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности.

Указанная норма законодательно закрепила право частных охранных организаций оказывать охранные услуги, предусмотренные частью 3 статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств и тем самым сняла ограничения на охрану объектов, установленные пунктами 15 и 18 Приложения 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587. Кроме того, она расширила цели, на достижение которых направлена частная охранная деятельность. Согласно части 1 статьи 1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная охранная деятельность осуществляется в целях защиты прав и законных интересов своих клиентов. Рассматриваемое дополнение в статью 11 указанного Закона предоставило право частным охранным организациям оказывать охранные услуги также и в целях защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, под которыми Федеральный закон «О транспортной безопасности» понимает противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Из этого вовсе не следует делать вывод, что законодатель предоставил частным охранным организациям право заниматься новым видом деятельности – деятельностью по обеспечению транспортной безопасности. Защищая объект от актов незаконного вмешательства, частные охранные организации все равно осуществляют охранную деятельность объектов транспорта и при этом они обязаны их защищать не только от указанных актов, но и от любых противоправных посягательств, руководствуясь при этом пунктом 3 части 3 статьи 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Предоставляя право частным охранным организациям на оказание охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, часть 6 статьи 11 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержит условие, согласно которому при оказании указанных услуг должны учитываться требования законодательства о транспортной безопасности.

Это положение является наиболее сложным для понимания и применения на практике, поскольку законодатель не указал, какие конкретно нормативные правовые акты следует при этом учитывать. В связи с этим на практике нередко данное положение толкуют таким образом, что частные охранные организации для того, чтобы реализовать предоставленное право на охрану объектов транспорта, обязаны войти в состав подразделения транспортной безопасности, пройти соответствующую аккредитацию, осуществить дополнительную подготовку частных охранников, распространить требования, предъявляемые к работникам транспортной безопасности, на частных охранников.

Представляется, такой вывод не вытекает из буквального толкования данной нормы, смысла и духа Федерального закона «О транспортной безопасности».

Федеральный закон «О транспортной безопасности» не содержит ни одного требования, которое бы касалось частной охранной деятельности. Кроме того, их и не должно быть в указанном законе, так как он регулирует правоотношения в сфере обеспечения транспортной безопасности и касается только субъектов обеспечения транспортной безопасности, к числу которых частные охранные организации, как и ведомственная охрана не относятся.

Частная охранная деятельность – это самостоятельный вид деятельности, регулируемый отдельным законодательством. В нем четко прописаны требования, предъявляемые как к осуществлению охранной деятельности, так и к работникам, осуществляющим эту деятельность независимо от характера охраняемых объектов. Оказывая охранные услуги на объектах транспорта, частные охранные организации осуществляют охранную деятельность, а не деятельность по обеспечению транспортной безопасности и поэтому на них не могут распространяться требования, предъявляемые к субъектам обеспечения транспортной безопасности.

С учетом изложенного, частным охранным организациям для оказания охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры нет никакой необходимости сдавать лицензию и перерегистрироваться в качестве юридического лица, предусмотренного Федеральным законом «О транспортной безопасности», а также приобретать статус субъекта обеспечения транспортной безопасности.

Не имеют никакого отношения к охранным организациям и требования указанного Федерального закона об аттестации сотрудников подразделений транспортной безопасности, их дополнительном обучении. Согласно статье 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» аттестации подлежат силы обеспечения транспортной безопасности, в состав которых входят лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств. Частные охранники не входят и не могут входить в состав указанных сил. Поэтому установленные в Федеральном законе «О транспортной безопасности» требования к работникам сил обеспечения безопасности не могут распространяться на частных охранников, так как они прошли необходимую подготовку, получили соответствующую профессию, что дает им право выполнять охранные функции независимо от характера объекта. Проверка их знаний, умений, навыков проводится ежегодно лицензирующим органом.

Что касается охранных организаций, то они получили лицензию на осуществление охранной деятельности, в соответствии с которой им государством разрешено оказывать охранные услуги на любых объектах, за исключением объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Поэтому им нет никакой необходимости получать еще от кого-либо разрешения на данный вид деятельности, проходить какую-либо аккредитацию. Указанные требования были бы логичны и обоснованны, если бы частная охранная организация претендовала на осуществление нового вида деятельности – обеспечение транспортной безопасности.

Не вызывает сомнения, что охрана объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, как и объектов топливно-энергетического комплекса, медицины, образовательных и других учреждений, имеет свои особенности. Однако из этого вовсе не следует, что и частные охранные организации и частные охранники должны проходить аккредитацию, аттестацию и вновь подтверждать свой статус.

Поэтому для того, чтобы выполнить требование части 6 статьи 11 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» о необходимости учитывать при охране объектов транспортной инфраструктуры требования законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности, достаточно прописать особенности охраны указанных объектов в договоре, должностной инструкции частного охранника на объекте охраны, локальных нормативных актах и учитывать их при охране таких объектов. Они должны доводиться до охранников на занятиях по повышению их квалификации, организуемых частной охранной организацией. Кстати, законодатель в статье 11 указанного Закона не случайно употребил термин «учитывать», то есть иметь в виду, а не исполнять законодательство в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Не основаны на законодательстве и притязания ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта на исключительное право на охрану объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. В Федеральном законе «О транспортной безопасности» нет ни одной нормы, которая бы устанавливала для нее такое право. Не дает основания для этого и тот факт, что она включена в состав подразделения транспортной безопасности. Данный факт не может свидетельствовать о наделении ведомственной охраны какими-то дополнительными полномочиями на охрану объектов транспорта по сравнению с другими субъектами охраны. Даже числясь субъектом подразделения транспортной безопасности, ведомственная охрана может осуществлять только охранную деятельность и в порядке, установленном Федеральным законом «О ведомственной охране».

Более того, как представляется, ведомственная охрана необоснованно включена в состав подразделения транспортной безопасности. Во-первых, потому, что деятельность ведомственной охраны регламентируется отдельным федеральным законом, а поэтому любые изменения, касающиеся существа ее деятельности, полномочий, требований к сотрудникам должны отражаться в этом законе. К сожалению, в Федеральном законе «О транспортной безопасности» содержатся нормы, касающиеся деятельности ведомственной охраны, которые явно противоречат положениям Федерального закона «О ведомственной охране».

Так согласно статье 1 Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана предназначена для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств, а согласно статьи 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» она предназначена для осуществления защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, под которыми указанный Федеральный закон понимает противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Указанная норма необоснованно значительно сужает полномочия ведомственной охраны.

Далее, включение ведомственной охраны в состав подразделения транспортной безопасности влечет за собой ряд других правовых последствий, которые не предусмотрены Федеральным законом «О ведомственной охране», а именно, обязанность пройти аккредитацию, переобучить сотрудников охраны, установить дополнительные ограничения для приобретения статуса работника охраны.

Исключение ведомственной охраны из числа субъектов подразделения транспортной безопасности позволит четко разграничить два вида самостоятельных деятельностей - деятельность по обеспечению транспортной безопасности и охранную деятельность. Охранная деятельность и деятельность по обеспечению транспортной безопасности - это различные по своим целям, задачам и назначению виды деятельности. Их смешение по существу является одной из основных причин неправильного толкования законодательства в сфере транспорта и охранного законодательства и следствием возникновения проблемы – кто вправе охранять объекты транспорта.

Деятельность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляют субъекты транспортной инфраструктуры. Она направлена на реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Охранная деятельность осуществляется ведомственной и частной охраной в соответствии с законодательством, регламентирующих их деятельность. Поэтому субъекты транспортной инфраструктуры (собственники) не вправе заниматься охранной деятельностью, они могут лишь заключить договор на охрану с ведомственной или частной охраной в соответствии с законодательством, регламентирующим их деятельность, и тем самым реализовать систему установленных государством правовых мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности.

Не вправе осуществлять охранную деятельность и юридические лица, входящие в состав подразделений транспортной безопасности.

Ведомственная и частная охрана, в свою очередь, не вправе осуществлять деятельность по обеспечению транспортной безопасности. Они, осуществляя охранную деятельность, участвуют опосредованно, путем охраны имущества, осуществления пропускного и внутриобъектового режимов, в обеспечении транспортной безопасности, являются всего лишь одним из средств обеспечения транспортной безопасности, которым может воспользоваться собственник объекта или имущества.

Не основаны притязания ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта на исключительное право на охрану объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и на положениях Федерального закона «О ведомственной охране». В соответствии с частью 1 статьи 8 указанного Федерального закона ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Как известно, объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, хотя и относятся к ведению Минтранса России, но не являются государственной собственностью.

Согласно части 5 статьи 8 Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана вправе также осуществлять защиту охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти на договорной основе. Это означает, что ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов иных форм собственности на общих основаниях с другими субъектами охранной деятельности. То есть в данном случае, собственник охраняемого объекта (субъект транспортной инфраструктуры и(или) транспортного средства) в соответствии с гражданским законодательством принимает решение – с кем из субъектов охраны заключить соответствующий договор. Исходя из принципиального положения гражданского законодательства о свободе договора, никто не может принудить собственника к заключению договора, в данном случае договора на охрану объекта транспорта.

Выводы:

1. Оказание охранных услуг частными охранными организациями на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств правомерно. Для этого им не требуется проходить аккредитацию, осуществлять переобучение и аттестацию своих работников, а также выполнять другие требования, установленные Федеральным законом «О транспортной безопасности» для субъектов транспортной инфраструктуры и юридических лиц, относящихся к подразделениям транспортной безопасности.

2. Требования Федерального закона «О транспортной безопасности» распространяются лишь на субъекты транспортной инфраструктуры и юридические лица, относящиеся к подразделениям транспортной безопасности.

3. Деятельность по обеспечению транспортной безопасности и частная охранная деятельность – это различные и самостоятельные виды деятельности, которые отличаются по видам субъектов, правовому регулированию, целям и задачам.

4. Подразделения транспортной безопасности не вправе осуществлять охранную деятельность. Для этих целей субъекты транспортной инфраструктуры вправе заключать гражданско-правовые договоры с частными охранными организациями или привлекать ведомственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Частные охранные организации, как и ведомственная охрана, не являются и не могут являться субъектами обеспечения транспортной безопасности, так как они, осуществляя охранную деятельность, лишь учитывают требования законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности.

 

Справка

Аналитические статьи и материалы по тематике охраны, безопасности, обучения, страхования.

Для размещения аналитических материалов  зарегистрируйтесь или войдите в свой личный кабинет

Правила размещения материалов на портале.